Juridische vragen rondom de euro crisis

Dr. Thomas Beukers is Universitair Docent Europees recht aan de Universiteit Utrecht. Eerder dit jaar promoveerde hij cum laude aan de Universiteit van Amsterdam, waar hij zijn proefschrift “Law, Practice and Convention in the Constitution of the European Union” verdedigde. Op dit moment is hij gedetacheerd bij de Juridische Dienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

De euro crisis zet het bestaande systeem van de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) onder enorme druk. Deze uitzonderlijke situatie, en ook noodsituatie, zorgt ervoor dat veel bestaande structuren vloeibaar worden. De nieuwe ontwikkelingen volgen elkaar in razendsnel tempo op. Voor een gemiddelde nieuwsvolger is het nauwelijks nog te volgen, niet geholpen door afkortingen als PSI (‘Private Sector Involvement’), het EFSF (‘European Financial Stability Facility’) en woorden als ‘troika’, ‘credit default swaps’ en ‘special purpose vehicle’. Zelden domineert Europa het nieuws zo als in deze tijd.

Als gevolg van de euro crisis staat de Europese Unie bol van nieuwe ontwikkelingen. Vele hiervan zijn zonder gedegen economische en financiële kennis niet goed te begrijpen. Maar ook vanuit juridisch oogpunt zijn deze ontwikkelingen belangwekkend. In reactie op de euro crisis zoeken politici in de Unie de grenzen van haar juridische mogelijkheden op en worden hier tegelijkertijd soms op pijnlijke wijze mee geconfronteerd. Dit laatste geldt overigens niet minder voor het afnemende draagvlak onder burgers.

Een aantal voorbeelden. In de eerste plaats zijn er een aantal nieuwe fondsen gecreëerd om landen in financiële moeilijkheden te ondersteunen. Deze tijdelijke fondsen zijn voor het grootste deel (het zogenaamde EFSF) buiten het verdrag om gecreëerd. Inmiddels is er via de fondsen financiële hulp gegeven aan de lidstaten Griekenland, Ierland en Portugal. Dit ondanks de zogenaamde no-bail-out clausule (art. 125 Wv), die volgens sommigen dergelijke steun juist zou verbieden. Niet voor niets is er nu de intentie om een nieuwe bepaling in de verdragen op te nemen, die het instellen van een permanent fonds mogelijk maakt (een nieuw art. 136(3) Wv). De voorwaarden die aan steun worden verbonden en waarvan de naleving wordt gecontroleerd (door de troika van de Europese Commissie, de Europese Centrale Bank en het IMF) grijpen hard in de feitelijke soevereiniteit van lidstaten in. Met als gevolg een afnemend draagvlak voor Europa, zowel in steun ontvangende als steunende lidstaten.

Bij andere ontwikkelingen wordt gepoogd om binnen het kader van het Verdrag datgene te doen wat noodzakelijk is, zoals het geval is bij het opkopen door de Europese Centrale Bank van staatsobligaties van eerdergenoemde landen, maar inmiddels ook van Spanje en Italië. Zowel binnen als buiten de instelling is deze nieuwe praktijk controversieel; twee Duitse leden (Axel Weber en Jürgen Stark) hebben haar om deze reden de rug toe gekeerd. Inmiddels mag ook het noodfonds (EFSF) staatsobligaties opkopen.

Daarnaast is de rol van de Europese Commissie vergroot in afdwinging van begrotingsdiscipline (in lijn overigens met de wens van de Nederlandse regering). Niet via een verdragswijziging, maar via het recente ‘six pack’ aan Europese maatregelen ter versterking van de economische governance in de Unie en bijvoorbeeld via een versterking van de rol van de Finse Eurocommissaris voor de EMU Olli Rehn.

Hoe het einde van de crisis er uit zal zien weet nog niemand. Met de enorme (potentiële) steunbedragen van het noodfonds, via verzekeringsconstructies en mogelijke investeringen vanuit buiten Europa, en met de gedeeltelijke afwaardering van de Griekse schuld en het delen in het verlies door banken is een deel van een mogelijke, financiële oplossing zichtbaar. Hoe zit het juridisch institutioneel? Tijdens de laatste top van eurozone lidstaten van 26 oktober jl. is een tijdspad uitgezet voor een mogelijke nieuwe, beperkte verdragswijziging waarbij institutionele oplossingen gevonden moeten worden. Alles ligt hierbij nog open en het slagen van deze operatie is alleszins zeker. Wel zijn er ook zonder verdragswijziging al twee institutionele tendensen zichtbaar. Enerzijds is er een versterking van de begrotingsdiscipline via een sterkere Commissie, en daarbinnen een sterkere Commissaris voor de Euro. Anderzijds een begin van een soort Europese ‘gouvernement économique’, een verdergaande intergouvernementele, economische samenwerking met als meest aansprekende uiting een twee keer per jaar te houden Eurozone top van Staatshoofden en Regeringsleiders.

Voorlopig zijn de juridische vragen echter talrijker dan de antwoorden. Hoe zal de relatie tussen de 17 eurozone lidstaten en het totaal van de 27 lidstaten zich verder ontwikkelen? In welke mate zullen oplossingen voor de euro crisis buiten de verdragen gestalte vinden, of via zogenaamde nauwere samenwerking binnen het kader van de verdragen? Hoe moeten de recente ontwikkelingen gewaardeerd worden in het licht van het legaliteitsbeginsel (in de Unie: het attributiebeginsel)? En hoe in het licht van democratische beginselen? Hier is niet alleen voor de politiek, maar ook voor de wetenschap een taak weggelegd.

Thomas Beukers
Universiteit Utrecht
30 oktober 2011